议案建议

提高人大代表议案(建议)办理实效之浅见

来源:本站 作者:吴桂余 蔡智慧 浏览次数:6195 更新时间:2013/12/6 15:12:16    
 

——由“菜篮子”工程建设探索人大监督工作创新

 

履行好人大监督职能,加强人大及其常委会对“一府两院”的工作监督,是我国民主政治建设的一项重要内容。我市人大常委会和各方面共同努力,充分发挥各级人大代表的作用,不断提高监督实效,长期以来将监督选项聚焦在社会经济发展中的热点、群众关注的民生问题上,不断完善我市民生服务体系,得到群众的普遍认可。近来,笔者就人大发挥监督创新机制, 提高我市“菜篮子”工程建设相关议案(建议)办理实效取得的成效和不足展开了深入的调研。

一、现         

在市人大的督促和监督之下,自1988年实施“菜篮子”工程以来,我市加大了对蔬菜、畜禽、水产等产业的投入力度,重点建设了高邮镇新华村和开发区腰圩村、杨桥村、钓鱼村等蔬菜生产基地,高邮镇黄渡村的禽蛋生产基地,卸甲镇张才道生猪养殖基地,菱塘回族乡水产养殖场。与此同时,农贸市场行业也在健康有序地发展,现有城区农贸市场11个,农村农贸市场32个,为老百姓提供更为方便、安全的“菜篮子”服务,“菜篮子”品种不断丰富,产量和质量明显提升,较好地解决了市场供应短缺的问题。但自从“豆你玩”“蒜你狠”“姜你军”“苹什么”“糖高宗”“油你去”,农产品价格相继上涨;而“三聚氰胺”“鲜蘑菇”“毒豇豆”“地沟油”等重大事故的发生让农产品质量安全引起了人们的高度重视,“菜篮子”似乎变得沉重起来。随着社会和经济的快速发展,我市的 “菜篮子”工程规划建设与人民不断提高的生活水平开始不相适应,主要问题:

(一)基地偏小,加工滞后,设施比较简陋。

我市原规划的蔬菜生产基地主要分布在城郊的高邮镇、开发区和三垛镇3个区域共6200亩,但由于高邮中学、天娇园等城建项目的实施和开发区的扩展,原“菜篮子”工程的大部分蔬菜生产基地已不复存在。全市共有的4家蔬菜加工企业,蔬菜商品化加工处理能力明显不足,没有机械化畜禽加工厂。而城区农贸市场大多建于90年代,还有部分由一些破产、效益差的企业,利用闲置的厂房、仓库改造而建成的交易市场,如北海综合市场就是在原高邮市布厂厂房改造而成的,不仅市场脏、乱、差严重,卫生、消防不合格,而且管理难以到位,离标准化农贸市场的要求相差甚远。

(二)投入不足,财力缺乏,改造升级较难。

1998年“菜篮子”工程建设初期,市政府连续三年每年投入100万元之外,以后至今再无财政投入,目前的大部分生产经营基地也是随着高效农业的发展,通过招商引资方式投入的。2001年机构改革“菜篮子”工程职能划归市农委后,由于专业人才、技术力量、指导手段均未配齐配足,致使促进“菜篮子”工程的相关措施难以落实到位。而目前农贸市场开办者,特别是企业开办的市场,其经营所得除日?,主要用于解决下岗职工、失地农民的生活保障需要,很少用于市场管理、设施完善及环境改造等方面的投入。

(三)管理落后,规范不够,质量存在隐患。

近年来,市政府在农贸市场建设蔬菜及肉类检测等方面加大了投入,“菜篮子”工程建设取得了长足发展。但随着我市人民群众生活水平和生活质量的不断提高,人们对农产品质量安全提出了更高的要求,而纵观我市农产品质量检测现状,仍存在一些隐患。主要是农贸市场设施简陋、管理落后、建设滞后,市场准入门槛较低,“菜篮子”产品生产经营的规;、产业化程度还比较低等。很多农贸市场的商品交易没有明确的管理办法、交易规则和质量安全要求,市场举办单位对食品安全不够重视,对市场物业、车辆和卫生及治安、消防等方面管理手段缺乏、力量不足、措施不得力。

总之,随着社会经济的发展和人民群众生活水平以及生活质量的提高,对“菜篮子”工程建设的内容和要求更加迫切。中央、国务院和省各级政府对加强“菜篮子”工程建设都提出了更高的要求:2010年中央1号文件明确提出了“实施新一轮‘菜篮子’工程”的要求; 39号,国务院办公厅印发了《关于统筹推进新一轮“菜篮子”工程建设的意见》(国办发[2010]18号);510日江苏省办公厅印发了《江苏省人民政府办公厅关于推进新一轮“菜篮子”工程建设的通知》(苏政办发〔201062号)。文件都明确了统筹推进新一轮“菜篮子”工程建设的总体思路、主要目标、基本原则、重点任务和保障措施等内容。因此,我们必须提高认识、明确措施、落实责任、逐步推进,加快我市的“菜篮子”工程建设的步伐。

二、对          

“菜篮子”这项民心工程,事关百姓生活品质的提高和高邮城市品位的提升,具有公益性质,离不开市人大常委会与政府的跟进监督、良性互动。如何提高代表议案(建议)的办理实效, 创新人大对“菜篮子”工程议案(建议)的督办方式,从“庙堂之高”“报告之言”走到“江湖之远”“百姓之事”,让人大监督工作越来越“看得见、摸得着、反应快、有效果”,我们认为可以从以下几方面着手:

(一)晒晒旧议案(建议),强化责任意识。

每年人大代表都会就“菜篮子”工程建设的生产用地、标准化生产、储运加工、市场营销、质量检测等环节以及政府在组织协调、政策扶持、科技和信息服务、行政执法、价格管理、风险调控等方面提出一些议案(建议),而承办和协办单位认真对待、积极解决、及时答复,但仍有一些不尽如人意的地方。如果充分借助电视、广播、互联网等新闻媒体的传播优势,把那些连续多年的代表议案(建议)连同那些多年来的政府部门答复拿出来晒一晒,交给社会公众进行评判,共同分析“菜篮子”工程建设存在问题的症结所在。那么,对有些平时调查研究不深入、人云亦云的人大代表形成一种压力;另外,对政府的职能部门也形成一种督促和激励,避免年年答复老话、套话、空话以及缺少具有针对性的有力举措,从而有效推动代表议案(建议)的办理。如就农副产品深加工问题,有代表详细分析了地方的几大优势,然后就横泾镇构建高邮北部农副产品深加工区提出了几点具体的解决措施。这样的议案(建议)明显是经过认真对待、深思熟虑的,职能部门也能有的放矢地去做,比眉毛胡子一把抓什么都提等于什么也没提要好得多。

(二)把把调研关,做足会前功课。

首先要加强培训,让议案(建议)提的好。议案(建议)提的好,才能督办的好。因此,每年人代会召开之前,不妨加强对代表的培训,培训的方式可以丰富多样,视察、调研、走访等等,畅通代表知情渠道、保障代表知情知政权,为提出好的议案(建议)打下扎实的基础。如面对 “菜篮子”波动周期越来越短,呈现出暴涨暴跌的态势,而且陷入“菜贵伤民”、“菜贱伤农”并存的怪圈,就要做好详细深入的调研工作。为什么在“菜贱伤农”时,蔬菜零售价格仍然居高不下?如何既要抑制菜价上涨,防止“菜贵伤民”;又要阻止菜价下跌,防止“菜贱伤农”?切不可不经任何调查研究,闭门造车。再如用不同的思路来抓“菜篮子”工程,重点也不一样。若用市场化的思路抓“菜篮子”工程,就要千方百计搞活蔬菜流通,加强城市蔬菜批发和零售市场的建设、服务和管理;用城市化的思路抓“菜篮子”,就要坚定不移推进城乡统筹,进一步稳定和扩大“菜园子”,切实提高本地应季蔬菜的自给能力;用产业化的思路抓“菜篮子”,就要加快转变生产方式,大力推行企业化、规;、标准化生产。而就我市“菜篮子”供给问题上,若从外地引进,因生产、运输、仓储和销售等诸多环节的影响,会带来供不应求、新鲜度不够、环境污染以及成本价上涨导致价格难以承受等问题,而且极不利于本地的农民增收、农业增效;若在本地供应,生产基地如何扩建,本地适宜种养殖什么品种等等。这些问题不做大量的调查和深入的研究,怎么能提出具体可行的议案(建议)?

其次要及时整理,让议案(建议)提的精。在每年的代表大会期间,代表提出的议案(建议)较多,在“菜篮子”工程建设上,有局部的、也有整体的;有小范围的、也有全局的,可以说涉及面广,在交办、转办前,应及时组织人员进行整理,将同类内容的议案(建议)进行归纳合并,并根据相关内容,将有些议案(建议)转作重要议案(建议),使重点更加突出、层次更加清楚、目的更加鲜明、责任更加明确,从而便于相关部门办理,提高办理的效率。如与农产品质量安全有关的议案(建议),略作整理,大致可以归纳为两类:一要控制源头,具体落实在加强有机、绿色、无公害农产品基地建设,开展农业标准化知识培训,提高种植、养殖户的标准化生产水平,开展种植业产品、水产品、生鲜乳产品、饲料、兽药及兽药残留、农产品“三品”、农资打假等七项专项治理行动。二要加大农产品进场的监测力度,形成检测管理制度,对本地农产品的生产环境和生产过程要加强监控,严把生产质量关;对所有进入市场销售的农产品要建立经常性的检测制度,公布检测结果,接受社会监督;逐步做到不经检测的农产品不准进入市场,经过检测而不合格的农产品要进行无害化处理或销毁;造成严重后果的应依法予以处罚。对议案(建议)加以归纳和整理以后,可以使议案(建议)相互补充、得以完善,从而提高办理的效率。

(三)改改原程序,增强办理效率。

 一要从“文来文往”到“人来人往”。办理代表议案(建议)应改变那种掌握情况停留在“文来文往’、听报告上,通过“人来人往”克服“久议不决”的弊病,改变在代表议案(建议)交办后过问不够、督办不力的弊病,促进人大常委会与相关承办单位的联系,形成代表议案(建议)办理的合力,提高办理实效。我市人大今年就农产品质量安全召开了几次代表和议案(建议)承办单位见面过堂会,当面汇报、答复、质疑,大力推动了农产品质量安全议案(建议)的办理实效。

二要从“事后督办”到“全程督办”。代表议案(建议)交办后应立即行动起来,变事后督办为人大全程督办。通过查阅资料、明察暗访、向提议案(建议)代表了解情况、询问承办人、到现场查看办理情况等方式,逐件检查承办单位的办理方案是否落实,促使承办单位更加重视代表议案(建议)。我市就代表议案(建议)办理情况每年有两到三次的汇报、督查,每次办理就是公布一次办理的过程和进展,使得承办单位不敢有丝毫的懈怠,也推动了我市的“菜篮子”工程建设。

(四)分分职能工,细化监督制度。

按照有关法律规定,有关机关和组织对代表议案(建议)必须认真研究办理,并向代表作出负责的答复,但在实际工作中,代表议案(建议)交办后,有些承办单位对办理工作不重视,重答复,轻办理;或只答复,不落实,议案(建议)办理效果令代表有些失望。有的单位在办理代表议案(建议)时,敷衍了事,不解决实际问题,有的即使承诺了,也不积极去兑现。久而久之,议案(建议)承办单位的办理落实工作就更不认真了。

一要明确部门职能分工。菜篮子”工程是一个涉及生产、加工、流通、消费等多领域的系统工程,涉及工商、农委、粮食、财政、物价、国土、建设、规划、卫生、环保等多个部门,当议案(建议)提出来之后,不能笼统地写个承办部门、协办部门,容易造成部门间责任不清,互相扯皮推诿,对办理结果的责任追究也难以操作,而有的议案(建议)本身就要求几个部门的通力合作,有的议案(建议)需要在写承办单位的时候进行清楚详细的分工,进一步督促代表们去研究探讨议案本身的合理性和价值所在,这样才有利于对承办部门责任的追究。

二要督促部门落实到位。承办单位要把办理工作列入本单位的重要议事日程,做到“四个落实到位”:任务落实到位、人员落实到位、措施落实到位、责任落实到位。只有“四落实”后,在承办时才会顺利开展、有序进行,达到让人满意的效果,那种不落实到位的答复往往会有始无终。就“菜篮子”工程而言,整体规划上可以由市发改委牵头,农委、工商、卫生等部门配合,会同市场管理单位,强化主办单位第一责任意识,严格农副产品安全责任,建立健全农副产品准入制度,加强市场指导管理,维护市场经营秩序。尤其在农产品安全监管上,按照《农产品质量安全法》和高邮市政府的分工要求,强化农委与商贸总公司、工商局、质监局等职能部门共同对农贸市场农药残留自检工作加强督查,定期公布检测结果,确保消费者使用农产品安全。

三要完善执法监督机制。要积极探索随机突访、明察暗访等新形势下执法检查的新做法和新思路;把听取和审议工作报告与行使重大事项决定权结合起来、与引咎辞职制度结合起来、与审议意见办理办法结合起来,建立一整套科学合理、切实可行的监督机制,以机制促监督,以监督促落实。其次,针对“菜篮子”工程建设的特点,要完善专业性的监督制度体系,增强监督实效。如就市场监管力度而言,应进一步完善农产品质量标准、检验检测、质量监管、诚信经营四个体系,健全农产品市场准入、追溯、召回、退市四项制度,落实政府领导、职能部门监管、市场单位主体三种责任,突出抓好源头监管和市场准入两个关键环节,建立健全农产品质量安全长效监管机制。如对于一些有争议的问题比如自产农副产品如何认定?是按人的身份认定,还是按照农产品来源地认定?具体实施如何细化?在农贸市场管理中,应当对行政管理机构及其工作人员的违法行为进行细化描述,落实追究具体的责任人。只有有了这些针对性的规定限制,才能把好事做好,否则,职能部门、执法机构会感到没有抓手、力不从心。最后要实行合理的议案(建议)接转制,提高代表议案(建议)办结率。对于当年未办结的议案(建议),要确定哪些需要接转本年度跟踪督办,通过主任挂牌、代表视察、回访复查等有效措施促进议案(建议)的再办理落实;哪些属于条件不具备确实不能办理的,应销号不再办理,然后提请常委会主任会议研究确定,以节约时间、成本、人力、物力,提高效率。

四要实施跟踪督办程序。“菜篮子”工程,一头连着农民,一头连着市民,两头都是大民生,关系到城市居民生活质量的提高和社会稳定以及农民增收等诸多问题。跟踪问效是检验监督工作的最好标尺,要确保监督实效,就必须把监督工作的着力点放在跟踪督办上。无论是人大常委会作出的决议、决定,还是在监督工作中提出的意见和要求,都要加强跟踪问效、督办落实,对不能按时落实人大常委会意见和要求以及消极应付、拒不执行人大常委会决议、决定的,要严格依法追究有关单位和相关人员的责任,决不能姑息迁就。

五要加强督办程序透明度。一是加强媒体参与力度。人大监督正在成为积极介入社会发展、权力运行全过程的“现场直播”,应更加注重时效性和有效性,更加注重对权力运行的规范、制约,从调研过程、审议调研报告、反馈调研报告、实施过程到全程监督等全部程序,都可以邀请新闻媒体全程参与,进行全方位的跟踪报道。这既是践行人大“监督公开”理念的需要,也为进一步激活社会监督提供了可能。二是实行季度通报制度。对代表议案(建议)的答复和落实进度,每季度向有关部门和代表通报一次,接受代表的监督。三是公开测评结果。对议案(建议)办理落实的测评结果在市内媒体和网上予以公开,接受代表和社会的监督,“一府两院”领导随时上网查看本部门承办的代表议案(建议)办理情况,并及时督促解决“不满意件”,对能解决但没解决的问题坚决不放过,从而增强办理单位的责任感和紧迫感,促进代表议案(建议)办理落到实处,让老百姓真正看得见、摸得着“菜篮子”工程这项民心工程。

(五)把把实效关,硬化奖惩问效。

对职能部分的履职情况 没有一个很好的激励约束机制,就不能调动代表的积极性,更影响议案(建议)办理的实效。只有把议案(建议)办理结果真正“摊开来”,硬化奖惩问效,才能不断提高办理实效。

一是监督手段刚性化,激发部门全力履职的潜能。如果把宪法和法律赋予的监督权仅放在听取审议工作报告、开展视察调查和执法检查等常规监督手段上,对那些影响社会经济发展、人民群众普遍关注的热点、难点问题,比如和“菜篮子”工程相关的一些问题,不愿启用询问和质询、特定问题调查、罢免、撤职等刚性监督手段,久而久之就会影响人大监督的严肃性和权威性。要从根本上解决这一问题,就必须大胆启用刚性监督手段,善于抓重点、专于解热点、勇于碰硬点,该罢免的罢免,该撤职的撤职,激发部门全力履职的潜能。

二是评优活动正;,激发代表和职能部门的热情。创新评价机制,每年组织开展“优秀议案(建议)”、“优秀承办单位”评选活动,在“菜篮子”工程这项民生工程建设中,对一些群众高度关注的如农产品质量问题、农贸市场的管理问题上的一些高质量的议案(建议)和在办理过程中措施得力、成效显著的承办单位和个人应给予精神和物质的表彰和奖励,从而有效调动人大代表提出高质量议案(建议)和部门积极办理代表议案(建议)的工作热情和积极性,快速促进民生问题的顺利解决。

三是绩效评估制度化,推动代表议案(建议)办理落实的效率。创新开展对人大代表议案(建议)办理工作进行绩效评估制度,推动代表议案(建议)的办理和落实,提高议案(建议)的解决率和代表的满意率。绩效的内容可以包括“菜篮子“工程建设的职能部门领导是否重视、责任是否明确,调研是否深入,面商是否真诚,工作程序是否规范,答复是否及时,解决问题的措施是否有力,成效是否显著等。

四是“满意率”概念淡化,大幅提高议案(建议)“办结率”。“菜篮子”工程建设这样的重大民生工程,“满意率”是给代表一个交代,而“办结率”却是给百姓一个说法。因此,应淡化代表议案(建议)办理“满意率”概念,不断提高“办结率”,达到真正为民办实事的目的。

总而言之,只有不断创新人大的监督机制,由市政府成立工作领导小组,市乡两级政府主要负责人亲自挂帅,明确各分管负责人、成员单位的责任,制定规划、狠抓落实、加大政府投入、加快城区农贸市场规范化建设步伐,把“菜篮子”工程建设作为人命关天、造福子孙后代的大事,作为关注民生、维护广大人民群众切身利益的具体行动,才能切实提高议案(建议)的办理实效,满足广大群众的需求。

 
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