理论研究

决议的力量在于执行

来源:本站 作者:gyrd 浏览次数:9353 更新时间:2011/10/25 9:50:21    
 

决议的力量在于执行

——关于我市两项人大决议执行效果的分析与思考

市人大研究会第一课题组

【内容摘要】 人大决议是国家权力机关民主议事、依法决策的成果,是通过法定程序将党委的主张成为人民群众共同意志的过程。保障人大决议的执行,在《地方组织法》、《监督法》等相关法律法规中都有明确的规定。实际工作中,部分人大决议的执行效果仍不尽如人意。本文旨通过本市两项人大决议执行效果的比较和分析,从中得出人大决议的执行要坚持党委的领导、反应群众心声、完善监督制度、建立互动格局,同时还要进一步提高意识能力、规范工作程序、完善监督方式、健全奖惩机制等,确保人大决议最终落到实处,彰显人大决议的力量。

关键词人大决议  执行  

人民代表大会及其人大常委会作出的决议(以下简称“人大决议”)是国家权力机关民主议事、依法决策的成果,是人民的利益和意志的集中体现,与一般人大审议意见等相比,更具有法律效力。有关法律对人大决议执行都有明确规定,《地方组织法》把保证人大决议在本行政区域的遵守和执行,与保证宪法、法律、法规在本行政区域的遵守和执行一起,作为县级及以上地方各级人大常委会的首项职权。[1]人大决议最终能够得到较好的执行,才能彰显人大决议的力量,才能体现人大工作的严肃性,才能显示人大权力机关的权威。

近年来我市人大及其常委会作出的各项决议贯彻实施总体较好, 对推动我市改革开放、社会经济建设和民主法制建设起到了很大作用,但也有少数决议的落实情况,还不尽如人意。笔者通过对近年来我市人大相关决议落实情况的调研,试以我市两项人大决议的执行情况为例,作一比较分析,以此引发对人大决议执行工作的思考,并希望从中能够得出一些启示。

一、我市人大决议贯彻实施的现状

近几年来, 我市人大及其常委会在依法对重大事项作出决议,行使重大事项决定权方面, 做了大量工作, 取得了明显成效。据初步统计,自十二届人大以来, 我市人大及其常委会作出的决议共有三十多项(不含人事任免)。据调查分析, 这些决议贯彻实施好的约占70%; 贯彻实施一般的20%左右; 贯彻实施比较差的约占10%。

根据决议的内容, 我们可以将其分为三类, 一是围绕宪法、法律赋予的重要职权作出的批准性或程序性的决议,如:人大常委会和“一府两院”的工作报告的决议以及经济和社会发展计划、财政预决算等; 二是围绕全市改革发展稳定的大局作出的具有全局性或指导性的决议,如:创作设立高邮市歌、打造东方邮都、以撤县设市20周年为契机,全面提升城市品质、加强法制宣传教育、关于批准市政府保障性安居工程建设议案的决议等;三是围绕广大人民群众普遍关心的热点问题、重大事项以及人代会上人大代表提出的议案作出具有决策性和执行性的决议,如:加快全市骨干道路建设、加大乡镇财政扶持力度,逐步调整税收分成比例、加快推进区域供水,确保人民群众饮水安全、加快推进全市旅游业发展等。

二、我市人大两项人大决议执行效果的比较与分析

在上述我市人大及其常委会作出的各项决议中(尤其是后两类),执行情况较好,并取得良好的社会的反响的较多,但执行情况一般,社会反响不佳,或与当初作出决议时人民群众的期望值差距较大的也有。笔者以十三届人大一次会议作出的“关于加快推进区域供水,确保人民群众饮水安全的决议”和十三届人大二次会议作出的“关于加快推进全市旅游业发展的决议”为例,试进行比较和分析,进而从中得出一些启示。

决议一:“关于加快推进区域供水,确保人民群众饮水安全”的决议

我市上世纪改水工程结束后,经过十几年来运行,全市尤其是乡镇群众用水存在水质差、水压小、用水时间受限制等问题。近几年来,人大代表在人代会期间一直进行呼吁。2007年,市十三届人大一次会议召开后,根据张;10名代表提出的议案,会上作出了“关于加快推进区域供水,确保人民群众饮水安全的决议”。决议作出后,市人大常委会积极推进,强化督查。市、镇(乡)两级政府以及相关职能部门高度重视,克服工程推进过程中的各种困难,严格按照人大决议规定的要求积极落实,并于2011年底基本实现全市全覆盖,让人民群众喝上了放心水。

此项决议最终能得到较好的落实,主要有以下几个因素:

1、社会关注程度较高。实现全市区域供水一直受到全市干部群众的高度关注。市委市政府虽然还没有将此项工作列入议事日程,但一直筹备将区域供水作为重点工作事项适时进行推进。作出推进区域供水的决议,显示了市委市政府对此项民生工程的关心重视,以及完成这项工作的决心。同时,20095月,扬州市六届人大常委会第十次会议也作出了“加快推进区域供水”的相关决议,与我市实现区域供水的目标相一致。我们认为,区域供水这项决议在市委市政府,以及扬州市人大的高度关注下,得以顺利实施。

2、人民群众愿望迫切。我市据上一轮改水时间近十五年左右,农村大部分自来水管网逐渐老化。在农村生活水平日益提高的同时,广大人民群众对农村自来水供应的水质、时间要求越来越高。在我市目前管网配套不相适应的情况下,广大群众意见较大。市水利局每年收到呼吁乡镇改水的代表建议都是十几件,人大代表反映了基层群众的呼声。我们认为,区域供水这项决议代表了广大人民群众的强烈愿望,决议实施顺应了民心,得到了群众的大力拥护。

3、人大督查力度较强。市人大作出此项决议后,一直将监督、督促工作抓在手上。人代会结束后不久,在20083月,市十三届人大常委会第二次会议上就通过了“关于对市政府制定全市区域供水实施方案情况汇报的审议意见”,明确了区域供水决议的实施方向。此后,市人大常委会多次听取市政府关于办理此项决议的工作情况汇报,并利用视察、督查等多种形式,监督决议的完成,其中,每年仅主任会议专题听取政府关于推进区域供水的汇报就达数次。通过人大常抓不懈的督促,保证了此项决议的贯彻落实。我们认为,区域供水这项决议正是得益于市人大长期的监督督促,能够得以顺利实施。

4、上下联合互动较多。在扬州市、我市人大作出区域供水决议的同时,我市不少乡镇人大为加快推进此项工作,也相应的作出了决议,推动本乡镇区域供水工程的完成。如卸甲镇人大就在乡镇人代会上作出了“关于推进我镇区域供水工程的决议”,并成立了区域供水工作领导小组,明确了此项工作的领导、工程完成的时间、资金筹集的方式以及工程完成后供水运转的管理,以乡镇人代会作决议的形式,规范了这项工作在全市的普遍开展。我们认为,区域供水这项决议的成功实施,离不开扬州、本市、镇(乡)几级人大的工作互动,上下同心,共同努力。

决议二:“关于加快推进全市旅游业发展”的决议

我市文化底蕴深厚,生态环境优美,旅游资源丰富。当前,在各地旅游资源大开发的热潮下,市委、市政府一直希望将我市打造成旅游名城。20086月,全市召开了旅游业发展大会,并制定了《20082012高邮市旅游业发展规划纲要》。在这样情况下,20092月市十三届人大二次会议作出了“关于加快推进全市旅游业发展”的决议。决议作出后,市政府及相关职能部门开展了一些工作,市人大也进行了督查,但目前我市旅游业的发展状况和干部群众的期待还存在差距,与有关决议相比,执行效果还存在欠缺。尤其值得一提的是,自市十三届人大二次会议作出决议以来,市政府“关于加快推进全市旅游业发展决议的贯彻落实情况”除了向市人大常委会进行汇报外,至今还没有在市人代会上向代表进行汇报,体现了人大决议贯彻执行过程中的无奈和尴尬。

此项决议落实的效果不尽如人意,主要有以下几个因素:

1、决议内容较为宽泛,缺乏具体性。一项决议涉及的内容较为宽泛,对执行决议的结果没有衡量的标准,那决议的执行结果只能是模糊的。如:决议要求“市政府要每年安排一定的财政专项资金,用于旅游业发展”,我市从08年开始,已经每年破格安排100万元专项资金用于旅游业,而调研中得知,邻近兴化市每年财政光旅游宣传费用就达800万。如何较好的执行决议中投入的要求,没有办法衡量;决议要求“要加快推进东湖湿地公园、盂城驿等重点景区建设”,一个景区的成功打造一般都要经历数年的巨额投入,在较短的时间内同时实现几个重点景区的建设,对目前财力还不是很宽松的我市来讲,实则勉为其难。

2、人民群众事不关己,缺乏互动性。一项决议没有广大人民以及人大代表的积极参与、热烈响应,就没有广泛的群众基础,就不能引起社会群众对这项工作的共鸣。发展旅游业,大家都知道很重要,但做出决议时,不能将广大群众的积极性调动起来,一起参与其中,那此项工作就得不到群众的支持与拥护。发展旅游,广大群众往往认为和自身关系不大,旅游产业的发展,那是政府应该积极主动主导的,况且少数地区旅游资源相对缺乏,更缺乏对开发旅游资源的积极性和主动性。加上旅游投资本身见效时间长,费用投入大,本地一般企业或社会团体往往没有足够的资金实力进行投入,自然造成宣传“雷声大”,实施“雨点小”的状况。

3、人大督查手段单一,缺乏针对性。推进旅游发展的决议作出后,市人大相关职能工委也对市旅游局进行了督查指导。但由于发展旅游需要大量的资金投入,市政府在这一方面力不从心,引进外资等方面又涉及相关政策瓶颈,在此情况下,人大检查督促的手段往往略显单一,对政府行政部门的行为没有约束性!白ㄌ庋省、“质询”、“特定问题调查”等实行刚性监督的方式方法基本“束之高阁”,即使想要真正实施时,也因为方方面面的因素,“抹不开面、红不下脸、狠不下心”,往往不了了之。决议贯彻执行中,人大监督推进时缺乏深度和力度。

4、事后问责法律无据,缺乏严肃性。人大决议如果没有得到很好的执行,法律上将受到什么方式的惩处,法律上还没有具体的规定!都喽椒ā返谑奶豕娑ǎ骸俺N裎被崛衔匾,可以对专项工作报告作出决议;本级人民政府、人民法院或者人民检察院应当在决议规定的期限内,将执行决议的情况向常务委员会报告!钡绻挥械玫浇虾玫闹葱,人大及其常委会将进一步采取什么样的措施,法律没有进一步说明。200311月,我市十二届人大常委会第六次会议通过了《关于“一府两院”执行市人大及其常委会决议、决定、审议意见及办理市人大常委会主任会议交办事项的暂行办法》。该《暂行办法》对限期内未能办结或办好决议的处理方式,也仅仅表述为“作出书面说明,并将跟踪督办”。

三、几点启示

人大常委会的决议得不到及时准确的执行,反应了两个相互关联的问题:一是其他国家机关对国家权力机关存在抗阻行为;二是国家权力机关对其他国家机关的失职行为给予默认。这样就给国家机关之间工作的合理运转带来了消极的影响。最直接的是影响了人大组成人员参政的积极性和议事的严谨性,进而影响国家权力机关的权威性。从现象上,它反映的是人大的监督力度还不够,工作还没有到位;从本质上,它反映了我们的民主效能和法治原则的质量不高。[2]

如何保障人大决议得到较好的落实,笔者有以下几点启示:

1、坚持与党的路线合拍,是保证人大决议贯彻执行的前提。要做好人大工作,党的领导是根本。人大行使好职权,简单地说,就是在党委的领导下,围绕中心工作,依法发挥职能作用。因此,人大决议在议题的选择、决议的作出、决议的实施、监督推进等方面都必须始终坚持并主动争取党的领导,认真贯彻执行党的路线方针政策,善于使党委的主张通过法定程序成为人民群众的共同意志,从法律和制度上保证党委意图和重大决策的落实。

2、坚持与群众心声共鸣,是保证人大决议贯彻执行的基础。人大决议是经过人大集体讨论后形成的,从某种程度上说,代表了广大人民群众的共同意愿。人大决议要反映群众的呼声、道出群众心声、体现群众的诉求,并帮助群众排忧解难。人大决议的实施过程中,才能够既保障广大人民群众的利益,才有利于推动经济社会又好又快发展,保证社会的和谐稳定。

3、坚持人大监督制度完善,是保证人大决议贯彻执行的核心。人大决议的落实情况,能够反映出人大执行力的强弱。因此,各级人大及其常委会要把督促落实决议作为加强人大机关执行力建设的重要抓手,不断创新督办方式,建立监督人大决议落实的各项制度、并加大督办的力度,确保决议落到实处。从而使决议执行转化为推动经济社会发展,维护人民切身利益的强大动力和具体举措。

4、坚持构建互动工作格局,是保证人大决议贯彻执行的关键。人大决议好的执行效果,离不开互动的工作格局。一方面,要与“一府两院”良性互动。人大在行使职权的过程中,应注重处理好与“一府两院”的关系,寓支持于监督之中,与其他国家机关各司其职,各负其责,相互理解,相互尊重,把力量凝聚到加快发展、维护稳定、促进和谐上来;另一方面,要保持上下级人大各项工作联动,树立全市人大工作一盘棋的思想,加强市、镇(乡)乃至上级人大的联系和互动。这样,才能在监督工作方面形成合力,自上而下,自下而上,有效督促解决各地普遍存在的突出问题。

四,进一步强化人大决议执行的有效途径

地方人大及其常委会作出决议贯彻落实的效果,直接关系到人大常委会决策的水平和权威性。努力提高人大决议的质量、促进决议的落实,对新形势下更好的发挥国家权力机关的职能作用,推动“一府两院”依法行政、公正司法具有十分重要的意义。人大决议也只有真正得到执行,才能够彰显人大决议的力量。

1、规范工作程序,优化前提因素,增强决议执行的可操作性

一是把好人大决议的选题关。人大及其常委会的决议一般应是对社会重大事务的高层次决策,承担着调整社会各方面矛盾和利益的重大职责,对社会各方面事业的发展目标起着决定和指导作用,要遵循法定职权原则、全局性原则、事项重大原则和群众性原则,求,只对影响社会发展和人民群众重大利益的重点和热点问题进行决策。繁杂的决策既易使人大及其常委会产生以权越权的行为,又易使人大及其常委会陷入繁杂的事务圈中,从而削弱人大及其常委会对社会重大事项的研究、决策和监督。二是把好决议的质量关。如果人大决议质量粗糙,指导性和操作性差,执行机关执行难,人大监督也困难。要确保人大决议的质量,首先,要注意在人大决策前进行广泛调查研究,所选议题要与党的方针政策和中心任务合拍,还要能够反映人民群众的迫切愿望。其次,要认真制定决议草案,草案表述要充分考虑到合法性、指导性和可操作性。草案提交人大主席团或人大常委会研究初步确定后,要将交付人大代表和有关各部门讨论,必要时还可举行听证会议征求社会各方面意见。再次,代表大会或人大常委会审议决议草案时,要让代表和委员充分发表意见,求得决议决定的高质量。三是健全法定决策程序。由于没有专门的法定决策程序规范,人大及其常委会的决策往往受束于各种社会因素,出现决策简单化、应约性或应急性决策。要建立健全人大决议法定决策制度,严格规定人大决议出台的各项程序,保障人大决议决策的科学性、法定性、严肃性,才可能抗拒各种不利因素,保证人大决议得到落实。

2、提高意识能力,坚持公开透明,增强决议执行的严肃性

一是提高思想认识。人大决议体现了人大常委会组成人员的意志,是监督工作的载体和具体成果。它所具有的法律地位是明确的、不可动摇的。要不断提高对决议执行的认识,从政治角度讲,是人大认真贯彻党的路线方针政策和法律法规,代表人民群众的共同意愿;从法律角度讲,是国家权力机关对“一府两院”工作提出的要求;从业务角度讲,是人大常委会组成人员集思广益,对某项工作在充分讨论后形成的共识。无论从哪个角度,被监督机关都应该认真对待,确保落实,并实事求是地向人大常委会反馈整改情况。二是加强学习提高。提高思想意识就必须加强学习。人大工作涉及政治、经济、法律、文教、科技、城建等诸多方面,涵盖“一府两院”的各个工作范围。因此,人大常委会组成人员要优化组合、整体互补。人大常委会组成人员中尤其要有熟悉经济、法律、科教等方面的行家,以利于决策的准确和科学。通过学习,要培养好独立的调查视察、分析和判断、宏观决策、准确的书面和口头表达能力。同时,还要树立民主法制意识,严格实行民主议事、决策,严格按法律程序办事,积极履行好宪法和法律赋予的职责。三是建立公开制度。实行对人大决议落实情况进行跟踪报道和公开。在内容上,要公开决议内容,要公开“一府两院”在落实人大决议过程中采取的措施,要公开落实情况的进度,要公开落实过程中存在的问题。在方式上,采取事前公开与事后公开相结合,可以通过报纸、电视、电台、网站和人大杂志等媒体的作用,通过与新闻单位建立联系和互动制度,对不同的监督内容、不同的监督过程,选择合适的公开形式,将落实情况向代表通报,向社会公开;对象上,要向群众公开,向人大代表公开,向全社会公开,切实做到让全社会都参与监督人大决议的落实工作上来。通过实行公开,从而增强决议执行的透明度,真正维护好最广大人民群众的利益。[3]

3、完善监督方式,硬化监督力度,增强决议执行的针对性

人大监督的作用源于它的力度和强度。为了实现人大监督的目的和取得较强的监督实效,必须进一步改进和完善人大监督方式。一是建立责任档案,实行跟踪监督。监督,实质上就是管理?蒲У墓芾碛Ω檬橇炕芾。对人大决议确定的各项任务应尽量做到责任量化,期限量化,把各项任务分解为无数个主要工作目标项目,规定完成期限,建立责任档案,实行跟踪监督。二是把握四个环节,实行全程监督。人大决议的落实既是一个系统工程,又是一个运作过程,需要各执行机关按要求协调动作,对这个运作过程必须开展全程监督。为此,要把握好事前、事中、事后和整改四个监督环节。事前,要了解执行机关的具体工作方案和保证措施;事中要了解执行机关的工作进度和相互协调的情况;事后要了解工作效果和工作经验以及存在的差距;整改,对在监督中发现的需要整改的问题要限期及时整改,并向人大常委会作出整改情况汇报。[4]三是调动各方力量,实行全面监督。人大决议事关大局,涉及面广,仅靠人大特别是人大常委会的力量是难以实行全面监督的。所以要强化人大监督,还必须调动各方辅助性监督力量配合人大监督。本级人大及其常委会要充分发挥乡镇人大的监督作用,实行市镇联动;要充分发挥群众监督的作用,组织他们积极配合人大监督。四是健全法定程序,强化监督刚性。健全法定监督程序,是顺利实施人大监督和提高监督质量的关键保证。因为没有法定的监督程序可依,人大监督方式往往就简不就繁,听听执行机关汇报,委员、代表只言片语议议,就草草结论完事。只有建立健全一套法定的、全程跟踪的、并在量度上有较为明确规定的科学监督程序,人大监督的主体和客体都必须遵循,其他各方面都不得干预和非议,才能强化人大监督的透视力和作用力。

4、健全奖惩机制,强化监督保障,增强决议执行的权威性

要确立人大的奖惩职权。从现实情况看,人大及其常委会虽然享有任免权,但是这种任免权建立在党管干部基础之上,权力的行使取决于基础的支撑。如果党委、政府的领导人不尊重人大意见的话,人大对干部和单位的监督意见就很难进入他们的综合考核意见。所以,必须要确立人大考评和处置的职权地位,建立党委、人大、政府共同运作的考核体制,使人大监督有位有威。[5]二要完善考评的奖惩办法。《国家公务员暂行条例》虽然对公务员的奖惩作了具体规定,但对干部的奖惩权在党委、政府。而法律赋予人大的处置权相对抽象,与《国家公务员暂行条例》没有对应沟通,缺乏法律法规的统一性,人大的处置权难以与党委、政府同步合拍;对工作不力的国家机关工作人员,有关法律法规虽然赋予了人大的质询、撤职和罢免等处置权,但对处置等次的规定过于简单,对个别执行人大决议一时不力,够不上罢免撤职的领导人的处置,操作起来很困难,仅靠质询处置,作用又不大,人大实施处置权难以做到有错必究、错罚适度。[6]对人大决议的全面执行,需要执行机关全体工作人员的共同努力,虽然党委、政府对各单位的年度目标责任考核有人大工作方面的内容要求,但分量占得低,威摄力很小?己私背桶旆ǖ娜毕荽戳巳舜笮腥ǖ哪讯,弱化了人大监督的力度。因此,必须建立一套科学可行,并与《国家公务员暂行条例》相关联的具体考核办法,充分发挥人大监督的奖惩机制作用,才能强化人大监督的力度,确保人大决议真正落到实处。

参考文献:

1、 王群. 创新和规范人大会议决议[J].《楚天主人》,20116)。

2、 李振冲. 关于建立人大决议限期执行制度的思考[J].《楚天主人》,19986)。

3、 蒋秀佳. 浅谈落实人大审议意见的现状与路径选择[R].广东人大网.20093月。

4、 林荫茂.关于专项工作监督决议若干问题的思考[J].上海人大。200911)。

5、汤国安. 浅谈加强对人大及其常委会决议决定执行的监督. 怀化人大网. [R].2004年3月12。

6、张玉华. 增强县级人大常委会审议意见办理实效的思考. 三明市人大网站 [R].2009年11月3。

(此文获高邮市地方人大工作研究会2012年年会交流论文二等奖)

   第一课题组成员:尤泽勇、居  锦、王建华、端武斌、王兆俊



[1] 王群. 创新和规范人大会议决议[J].《楚天主人》,20116)。

[2]李振冲. 关于建立人大决议限期执行制度的思考[J].楚天主人》,19986)。

[3]蒋秀佳. 浅谈落实人大审议意见的现状与路径选择[R].广东人大网.200938。

[4]林荫茂.关于专项工作监督决议若干问题的思考[J].上海人大。200911)。

[5]汤国安. 浅谈加强对人大及其常委会决议决定执行的监督. 怀化人大网. [R].2004312。

[6]张玉华. 增强县级人大常委会审议意见办理实效的思考. 三明市人大网站.[R].2009113。

 
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